Зоните, които попадат в обхвата на „Натура 2000“, не могат да се обжалват. Това реши днес състав на Конституционния съд. Той разгледа искане по въпроса на тричленен състав на Върховния административен съд за установяване на противоконституционност на член 12, алинея 7 от Закона за биологичното разнообразие.
ВАС поддържа, че „нормативната уредба в чл.12, ал.7 от Закона за биологичното разнообразие противоречи на разпоредбите на чл.17, ал.1 и ал.3 от Конституцията, гарантиращи защита и неприкосновеност на частната собственост.“ Подчертава, че със заповедта на министъра на околната среда и водите, с която се обявява една конкретна защитена зона, като въвежда забрани и ограничения („имащи абсолютен характер“ според съдиите) по отношение на имотите попадащи в тази зона, се засяга съществено правото на частна собственост на нейните адресати.
В искането се посочва, че ограниченията в тази заповед „на практика изпразват от съдържание правото на собственост.“ Вносителят твърди и противоречие с чл.120, ал.2 от основния закон, тъй като същата законова разпоредба на чл.12, ал.7 ЗБР лишава собствениците от съдебен контрол върху административен акт, който засяга техни права и интереси („пряко и непосредствено, предвид обстоятелството, че наложените ограничителни мерки произтичат от самата заповед“). В искането са изложени съображения и приведени доводи в подкрепа на твърдяната противоконституционност на чл.12, ал.7 ЗБР.
С Определение от 21.07.2021 ВАС, в отговор на разпореждане на съдията – докладчик, уточнява искането като посочва, че въз основа на преценка на европейското измерение на ЗБР привежда допълнителни доводи в подкрепа на твърдяното от него съществено ограничаване на правото на частна собственост (приравнено на учредяване на сервитутни права). Уточнението е направено през призмата на ограничаване на правото на достъп до правосъдие/ право на съдебна защита, като се цитира практика на Съда на Европейския съюз (CЕС) и на Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ) в материята, и с позоваване основно на документ на Европейската комисия (ЕК) – „Известие на Комисията относно достъпа до правосъдие по въпросите на околната среда“ (ОВ 2017/C 275/01 от 18.8.2017).
Министърът на околната среда и водите не поддържа искането и привежда доводи, че решението на законодателя – заповедите, с които се обявяват защитените зони да са необжалваеми – цели както хармонизиране с европейското законодателство, така и баланс между основните конституционни принципи на опазването и възпроизводството на околната среда, поддържането и разнообразието на живата природа и разумното използване на природните богатства и ресурсите на страната, на опазването на земеделската земя, на осигуряване на здравословна и благоприятна околна среда за гражданите.
Главният прокурор не оспорва възможността за намеса на държавата при опазване на околната среда и природните ценности. Според него „държавната намеса в правото на собствеността на гражданите и юридическите лица в конкретния случай обаче, ще й позволи произволно (без да се контролират нейните основания и мотиви), да се намесва в неприкосновеността на частната собственост, отнасяща се до недвижим имот, включен в защитена зона, по смисъла на раздел II от ЗБР.“
Посочва, че „категоричната забрана за обжалване на заповедта по чл.12, ал.7 ЗБР води до невъзможността да бъде преценено дали наложените ограничителни мерки противоречат на принципа на пропорционалност.“ Приема, че „като изключва споровете за законосъобразност на заповедите по на чл. 12, ал. 7 от ЗБР законодателят ограничава и едно от основните правомощия на собственика, а именно реално и в пълнота да се разпорежда със своето право на собственост гарантирано му от Конституцията, което по същество води до намаляване на неговия обем.“
Висшият адвокатски съвет (ВАдвС) намира искането за основателно. Позовавайки се на Решение № 14/2014 г. на Конституционният съд, ВАдвС счита, че „повече от очевидно е, че по отношение на оспорената разпоредба на чл. 12, ал. 7 ЗБР не е налице нито една от посочените предпоставки за въвеждане на необжалваемост.“
Конституционният съд е взел предвид следното:
Биоразнообразието е от огромно значение за икономическото и социално развитие на човечеството. Нарастващото признание в света на биоразнообразието като висша ценност както за настоящите, така и за бъдещите поколения, е в основата на създаването и непрекъснатото развитие на стабилна и засилена правна защита на биоразнообразието и устойчивите екосистемни услуги на международно, регионално и национално ниво.
ЗБР има решаваща роля за изграждането на национална система за осигуряване на предпазни мерки и стимули, целящи избягването на негативното въздействие върху околната среда от човешката дейност, което е важен приоритет в условията на изключителен натиск върху околната среда, включително големите загуби на биологично разнообразие през последните десетилетия.
Конституционният съд подчертава, че в съответствие с принципа на предпазните действия и превантивни мерки, за предприемането на екологични защитни мерки не са необходими убедителни доказателства за причинна връзка между заплахата и предполагаемия ефект – достатъчна е потенциална възможност за негативно въздействие (заключение на Генералния адвокат по дело C-335/07; решение на СЕС по дело C- 280/02, Commission of the European Communities v French Republic; само съмнение за негативен ефект върху интегритета на ЗЗ, свързана със съответния план/проект, е основание за отказ от компетентния държавен орган – решение по делата C-157/96 National Farmers’ Union, C-127/02 Waddenvereniging i Vogelbescher mingsvereniging и C-239/04 Castro Verde ).
Националните съдилища и администрация също са задължени, в рамките на своята компетентност, да осигурят пълната ефективност на съюзното право – те трябва да направят всичко, което е в тяхната юрисдикция за постигането на целта на Директива 92/43/ЕИО. Производствата срещу държави членки пред СЕС на основание чл.258 – 260 ДФЕС (това производство, наред с директния ефект, е също така важно средство за постигане ефективно изпълнение на директивите), включително за неизпълнение на някои от посочените по – горе задължения, произтичащи от двете природни директиви на ЕС, са многобройни и България не прави изключение. С решение на СЕС от 14.01.2016г. е установено нарушение на България, наред с другото, именно поради неизпълнение на задълженията по чл. 4, пар.1 и 2 от Директива 2009/147/ЕО, по чл. 4, пар. 4 от Директива 2009/147 и по чл.6, пар.2 от Директива 92/43/ЕИО, които се отнасят до защитена зона в района Калиакра. Макар и разширяването на обхвата на задълженията на държавите членки да намалява пространството на свобода на избора за националния законодател, относно средствата и формите на изпълнение на директивата, той не е лишен напълно от такава възможност.
Самите цели на опазване се дефинират конкретно за всяка зона и за всички типове местообитания и видове в съответната зона, обусловено от екологичните изисквания за същите, които се основават на изцяло научни данни. Съобразно с тези цели държавите членки имат задължение да предприемат всички необходими мерки за опазване (чл.6, пар.1 от Директива 92/43/ЕИО), но се ползват с известна гъвкавост при избора и установяването на мерките.
В съответствие с принципа на субсидиарност (при неизключителна компететност на ЕС), те са свободни да избират между мерки от законодателно, административно или договорно естество, т.е. те могат да използват, по отношение на ЗЗ по Натура 2000, само една категория мерки или съчетание от тях. В допълнение, те имат право да установят и изпълнят планове за управление. В същото време, СЕС последователно отстоява такива изисквания като дефинирането на целите да се основава единствено на екологичните изисквания на местообитанията, определящи и желания им природозащитен статус, както и целите на опазването да отразяват значението на ЗЗ за кохерентността на мрежата Натура 2000, така че всяка зона да допринася по възможно най-добрия начин за постигането на благоприятен статус в рамките на естествения район на разпространение на съответните типове местообитания или видове и др.
Директивата за местообитанията очертава рамката и установява стандартите, съобразно които държавите членки могат да изберат подходящите начини за практическото изпълнение на конкретните мерки относно различните ЗЗ от мрежата Натура 2000, но при условие че така се гарантира постигането на посочените в директивата, и обвързващи ги, резултати.
